Смоленский городской Совет
Историческая справка Устав города Председатель Смоленского городского Совета Депутаты Контрольно-счетная палата
Смоленский городской Совет Главная      Поиск      Карта сайта      Версия для печати






                                             


Аналитическая записка
«Анализ и обобщение практики проведения аудита эффективности»

Пунктом 3.8 Плана работы Союза муниципальных контрольно-счетных органов на 2016 год предусмотрено проведение мероприятия «Анализ и обобщение практики проведения аудита эффективности, подготовка аналитической записки».
Для получения сводной информации Контрольно-счетной палатой города Смоленска были направлены соответствующие запросы в представительства по федеральным округам. Информация о практике проведения аудита эффективности в 2014-2015 годах поступила из пяти представительств.


1. Общие положения

Аудит эффективности представляет собой тип финансового контроля экономических и социальных результатов. Целью аудита эффективности является определение экономности использования бюджетных средств (достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств), продуктивности использования бюджетных средств (соотношение затрат и результатов) и результативности использования бюджетных средств (достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств – конечный социально-экономический эффект).
Единого, общепринятого определения этих трех составляющих не существует. Действующее законодательство Российской Федерации четко не определяет, что такое эффективность использования бюджетных средств и аудит эффективности. Тем не менее, сегодня это не является препятствием для освоения муниципальными контрольно-счетными органами методологии аудита эффективности и постепенного, по мере создания необходимых для этого условий, внедрения нового вида финансового контроля в контрольную деятельность.
Аудит эффективности проводился контрольно-счетными органами в рамках отдельных контрольных мероприятий, либо проводились контрольные мероприятия с элементами аудита эффективности (КСП г. Иркутска, КСП г. Краснодара, СП г. Томска, КСП г. Красноярска, СП ЗАТО Северск).
Следует отметить, что проведение аудита эффективности требует большее количество времени и затрат, имеет наиболее сложный порядок проведения, по сравнению с проверками законности и целевого использования бюджетных средств, то есть финансовым аудитом.

2. Методологическая база

В целях организации проведения аудита эффективности контрольно-счетные органы использовали отдельные положения стандарта финансового контроля 104 Счетной палаты Российской Федерации «Проведение аудита эффективности использования государственных средств», положения СФК Союза МКСО «Проведение аудита эффективности использования муниципальных средств».
Кроме того, почти всеми контрольно-счетными органами, проводившими аудит эффективности, разработаны и утверждены стандарты муниципального внешнего финансового контроля и методические рекомендации по проведению аудита эффективности расходования бюджетных средств, а также по проведению аудита эффективности в отдельных отраслях, в том числе:
- по проведению аудита эффективности расходования бюджетных средств, выделенных на уличное освещение (КСП г. Усинска);
- по проведению аудита эффективности использования бюджетных средств, выделенных на реализацию мероприятий по повышению уровня внешнего благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования, (КСП г. Иркутска, КСП г. Усинска)
- по проведению аудита эффективности исполнения муниципальных программ (СП ЗАТО Северск, КСП г. Новосибирска);
- по проведению аудита эффективности деятельности муниципальных казенных учреждений (предприятий) и муниципальных автономных учреждений (СП ЗАТО Северск, КСП г. Новосибирска);
- по проведению аудита эффективности использования земельных ресурсов, муниципального имущества (КСП г. Новосибирска, КСП г. Иркутска);
- по проведению аудита качества формирования и исполнения бюджета (КСП г. Усинска);
-по поверке эффективности и целевого использования бюджетных инвестиций в сфере жилищно-коммунального хозяйства и дорожного хозяйства (КСП г. Иркутска).

3. Сферы деятельности, в которых проводился аудит

Из представленной информации выделяются два вида аудита, которые можно условно разделить на две группы. Первая группа — это аудит эффективности использования бюджетных средств, связанный с исполнением муниципальных функций. Вторая группа включает аудит эффективности муниципальных программ, в реализации которых принимают участие структурные подразделения администраций муниципальных образований, муниципальные учреждения и иные организации.
Для проведения аудита эффективности контрольно-счетными органами выбирались наиболее общественно значимые и крупные сферы расходования средств бюджета.
Аудит эффективности осуществлялся почти во всех отраслях деятельности: социальной сфере, образовательной деятельности, культуре, спорте и молодежной политики, транспортной и дорожной отрасли, в сфере управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также в области развития малого и среднего предпринимательства, административного управления.
Аудитом эффективности были охвачены как органы власти, так и муниципальные учреждения и предприятия.
Многими контрольно-счетными органами проводился аудит эффективности реализации муниципальных программ (КСП г. Волгограда, КСП г. Новосибирска, СП г. Томска, КСП г. Рязани, КСП городского округа Мытищи Московской области, КСК городского округа Воркута).
Имели случаи проведения аудита эффективности параллельно с контрольно-счетным органом субъекта РФ (КСП г. Брянска).
Объекты аудита эффективности определялись, как правило, путем согласования предложений с представительными и исполнительными органами, а также (в некоторых случаях) с правоохранительными органами.

4. Критерии эффективности

В большинстве случаев в рамках подготовительного этапа аудита эффективности, в процессе предварительного изучения объектов аудита, критерии эффективности выбирались контрольно-счетными органами самостоятельно без привлечения независимых экспертов (специалистов).
Критерии эффективности разрабатывались на основе методических рекомендаций, изучения проблемных вопросов с помощью анкетирования, консультаций с курирующими данные вопросы отраслевыми органами администраций, на основе показателей, установленных главными распорядителями бюджетных средств и т.д.
В ходе аудита эффективности реализации муниципальных программ использовались также основные целевые индикаторы программ, показатели эффективности и результативности, установленные ответственными исполнителями муниципальных программ.
КСП г. Курска на период проведения аудита эффективности расходования бюджетных средств, выделенных на уличное освещение, был создан специальный экспертный совет независимых экспертов (специалистов) в целях разработки рекомендаций в отношении формулировок целей и вопросов аудита эффективности, выбора критериев эффективности и их оценки, определения методов проведения проверки и сбора информации, обоснования заключений, выводов и рекомендаций по результатам аудита эффективности.
В состав экспертного совета вошли представители:
- отраслевого органа Администрации города Курска по реформированию городского хозяйства;
- Курского филиала ФГБУ «Российское энергетическое агентство» Минэнерго России;
- энергосбытовой компании;
- дорожного надзора Отдела ГИБДД УМВД России по городу Курску;
- ОБУ «Центр энергосбережения Курской области.
На заседании экспертного совета независимых экспертов (специалистов) были выработаны цели, вопросы, критерии оценки эффективности.
В каждом случае выбранные критерии оценки эффективности согласовывались контрольно-счетными органами с руководителями объектов аудита, либо с руководителями профильных департаментов (управлений) исполнительного органа.

5. Результаты аудита эффективности

По результатам аудита эффективности контрольно-счетными органами делались соответствующие выводы, формулировались предложения и рекомендации органам исполнительной власти и объектам аудита, например:
По итогам проведения аудита эффективности использования муниципального имущества (собственности) (КСП г. Якутска, КСП г. Новосибирска) были сделаны такие выводы, как:
- наличие расхождения между сведениями Реестра муниципального имущества и бухгалтерским учетом учреждений и предприятий (КСП г. Новосибирска);
- нарушение Градостроительного кодекса РФ (КСП г. Новосибирска);
- реестр муниципального имущества не отображал полное и реальное состояние данных об имеющейся муниципальной собственности в городском округе, работа отраслевого департамента признана неудовлетворительной (КСП г. Якутска);
- неудовлетворительной признана работа по постановке учета аренды муниципального имущества; в части повышения и стабильного поступления неналоговых доходов в городской бюджет от сдачи в аренду муниципального имущества, находящегося в оперативном управлении; в части использования муниципального имущества, переданного в безвозмездное пользование (КСП г. Якутска);
- выявлены факты возведения объектов без правоустанавливающих (разрешительных) документов, а также наличия объектов, находящихся в аварийном состоянии и подлежащих списанию (КСП г. Новосибирска).
По итогам проведения аудита эффективности использования земель, предоставленных в аренду, аудита правомерности и эффективности управления и распоряжения земельными ресурсами муниципального образования (КСП г. Новосибирска, КСП г. Брянска, КСП г. Железногорска) выявлено:
- неэффективное использование бюджетных средств (размещения муниципальных заказов по формированию земельных участков не конкурентными способами) (КСП г. Брянска);
- превышение бюджетных обязательств утвержденных лимитов бюджетных обязательств (КСП г. Брянска);
- нарушения ведения бухгалтерского учета в части искажения данных бюджетной отчетности в связи с несвоевременным отражением в регистрах бухгалтерского учета акта сдачи-приема работ;
- нарушения при осуществлении муниципальных закупок, в связи с чем, потери бюджета города составили 181,8 тыс. рублей – муниципальный контракт расторгнут по соглашению сторон, при этом не произведено взыскание пени в связи с нарушением условий контракта (КСП г. Брянска);
- нарушения арендаторами условий договоров аренды, что привело к образованию задолженности арендаторов перед бюджетом города в сумме 1,9 млн. рублей (КСП г. Новосибирска);
- установлены факты занятия дополнительных площадей без оформления правоустанавливающих документов и эксплуатации земельных участков с нарушением разрешенного использования (КСП г. Новосибирска);
- нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» в отношении предоставления земельных участков для погребения и др (КСП г. Железногорска);
- недостаточная работа органов исполнительной власти по обеспечению функций управления земельными ресурсами, по обеспечению эффективного использования земельных ресурсов, по осуществлению муниципального земельного контроля.
На основании материалов контрольных мероприятий КСП г. Брянска:
- по факту нарушения порядка принятия бюджетных обязательств прокуратурой г. Брянска возбуждено дело об административном правонарушении, направленное для последующего рассмотрения в адрес мирового судьи судебного участка №12 Советского района г. Брянска;
- УФАС по факту рассмотрения дела об административном правонарушении должностному лицу Управления имущественных и земельных отношений Брянской городской администрации объявлено устное замечание.
На основании материалов контрольных мероприятий КСП г. Новосибирска прокуратурой города внесены представления об устранении выявленных нарушений земельного законодательства и постановления о возбуждении дел об административных правонарушениях по фактам нецелевого использования земельных участков и несоблюдения экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства.
По итогам проведения аудита эффективности деятельности муниципальных предприятий (КСП г. Новосибирска, КСП г Якутска):
- отмечена неэффективность деятельности отдельных унитарных предприятий (наличие убытков по результатам деятельности).
- КСП г. Новосибирска для более эффективной работы муниципальному предприятию (МУП «Новосибирская аптечная сеть») предложено открытие новых торговых точек, обеспечение конкуренции за счет продолжения работы по расширению ассортимента, активизация рекламной деятельности.
По результатам контрольных мероприятий принимались управленческие и кадровые решения.
Аудит эффективности в сфере образования, в том числе дошкольного (КСП г. Брянска, СП ЗАТО Северск, СП г. Томска):
СП ЗАТО Северск аудит проводился в отношении МАУ Ресурсного центра образования. По результатам аудита деятельность учреждения оценена как эффективная.
По результатам аудита эффективности Счетной палатой подготовлены предложения и рекомендации, направленные на совершенствование порядка формирования и исполнения муниципальных заданий, правового обеспечения предоставления услуг, системы внутреннего контроля, на организацию раздельного бухгалтерского учета расходов и доходов по видам услуг и работ с распределением косвенных расходов между объектами учета в соответствии с избранной базой, в том числе в целях недопущения выявленных финансовых нарушений впредь.
Аудит эффективности организации предоставления и использования бюджетных средств, направленных на обеспечение дошкольного образования на территории Брянской области проводился КСП г. Брянска параллельно с контрольно-счетной палатой Брянской области. Оценка эффективности произведена в отношении 20 критериев. По всем критериям сделаны соответствующие выводы и предложения.
СП г. Томска проводился аудит эффективности деятельности департамента образования администрации города Томска. В результате выявлены такие нарушения как: неэффективное использование средств, выделенных на проведение мероприятий по созданию в общеобразовательных организациях условий для инклюзивного образования детей-инвалидов, осуществление платных дополнительных образовательных услуг без соответствующей лицензии, принятие к исполнению расходные бюджетные обязательства выше доведенных лимитов.
В результате проведения аудита эффективности расходования бюджетных средств, выделенных на уличное освещение, направленных на энергосбережение (КСП г. Курска, КСП г. Брянска) выявлено:
КСП г. Курска:
- отсутствие комплексной схемы развития уличного освещения, преемственности при разработке целевых программ и взаимоувязка действующих документов в части показателей;
- в рамках целевых программ по вопросам уличного освещения не нашли отражения показатели энергоэффективности, вопросы учета и инвентаризации сетей.
КСП г. Брянска:
- в результате аудита установлено 120 нарушений на общую сумму 3 740,4 тыс. рублей (неправомерное расходование бюджетных средств, неэффективное расходование бюджетных средств).
Убытки бюджета города Брянска составили 3 253,9 тыс. рублей (93 иных нарушения):
- в результате несоблюдения сроков введения в эксплуатацию приборов учета тепловой энергии и холодного водоснабжения, отключения приборов учета, несвоевременного подключения после поверки – 2 633,4 тыс. рублей;
- в результате несвоевременного погашения кредиторской задолженности перед подрядными организациями дополнительные расходы по оплате судебных издержек (госпошлина, оплата адвокатов, проценты за пользование чужими средствами) - 513,5 тыс. рублей;
- заключенные Комитетом по жилищно-коммунальному хозяйству 4 муниципальных контракта были расторгнуты по взаимному соглашению сторон, при этом не произведено взыскание пени по ранее выставленным претензиям в связи с нарушением условий контракта подрядными организациями 107,0 тыс. рублей.
В целом, в результате анализа информации, представленной контрольно-счетными органами, определены системными нарушения:
- неэффективные расходы;
- нецелевые расходы;
- необоснованные расходы;
- нарушения порядка учета и использования имущества;
- нарушение порядка ведения бухгалтерского и бюджетного учета;
- нарушение законодательства о закупках;
- упущенная выгода (недополучение средств в доходную часть бюджета).
При аудите эффективности реализации муниципальных целевых программ выявлены такие нарушения как: необоснованные расходы (необоснованное выделение субсидий); неэффективные и неправомерные расходы в связи завышением объемов выполненных работ, применением более дорогостоящих расценок; нарушение законодательства о закупках (нарушение условий контрактов требованиям технических регламентов (заданий), неначисление штрафных санкций за неисполнение условий контрактов и т.д.).
Кроме того, следует отметить ряд нарушений и недостатков следующего характера:
- недостаточная проработка мероприятий при формировании программы;
- отсутствие эффективного взаимодействия исполнителей программы;
- отсутствие регрессии фактических значений индикаторов и их положительной динамики;
- малоэффективный механизм управления и системы контроля исполнения программных мероприятий;
- несоответствие плановых и фактических показателей при формировании расходов в соответствующие годы;
- необеспечение в полной мере результативности бюджетных расходов из-за отсутствия системного подхода к формированию и реализации программных мероприятий у исполнителей (координаторов) программ;
- объем бюджетных ассигнований на реализацию муниципальных целевых программ не соответствует решению о бюджете;
- изменение объемов финансирования муниципальных программ не отражается на значениях целевых индикаторов и ожидаемых конечных результатах (в большинстве случаев установлено отсутствие взаимозависимости между данными показателями), что свидетельствует о том, что целевые индикаторы не являются показателем результативности достижения конечных целей программы.
Программно-целевой принцип формирования и исполнения бюджета часто носит формальный характер, что в данном случае создает предпосылки для возможного неэффективного и нецелевого использования бюджетных средств.
По итогам проведения аудита эффективности контрольно-счетными органами давалась независимая оценка результатов деятельности исполнительной власти по достижению поставленных целей и задач и, соответственно, делались выводы о степени эффективности использования расходуемых на это бюджетных средств.
В результате рассмотрения рекомендаций контрольно-счетных органов в большинстве случаев принимались соответствующие меры органами исполнительной власти (утверждались нормативные правовые акты, вносились изменения в муниципальные программы, принимались управленческие и кадровые решения, виновные лица привлекались к дисциплинарной и административной ответственности и т.п.).

6. Проблемные вопросы в результате проведения аудита эффективности

В результате проведения аудита эффективности контрольно-счетные органы столкнулись с определенными проблемами, а именно:
- невозможность выдачи представлений по результатам экспертно-аналитических мероприятий, так как статьей 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» установлено, что представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба муниципальному образованию выносятся только по результатам проведения контрольных мероприятий;
- по общим требованиям Стандартов аудит эффективности осуществляется в рамках общих правил проведения контрольных мероприятий. Однако, статья 98 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» говорит об осуществлении органами аудита экспертно-аналитической, информационной и иной деятельности посредством проверки, анализа и оценки информации об эффективности и о результативности расходов на закупки;
- отсутствие доступных информационных баз по показателям различных муниципальных образований;
- отсутствие автоматизированной связи с участниками бюджетного процесса, соответственно, и прозрачности бюджетных расходов и доходов;
- ограниченность статистических показателей, предоставляемых органами Росстата, возлагает дополнительную нагрузку по сбору оперативной информации (например, по проведению исследований), использованию данных из источников, не являющихся официальными (например, сведения различных организаций, информация с сайтов и т.д.), и в конечном итоге, может влиять на объективность аудита эффективности;
- сложность и длительность процесса обоснования выбора критериев эффективности, в том числе по составу и достаточности их для формулирования обоснованных выводов и заключений об эффективности с точки зрения трех категорий: экономичности, продуктивности и результативности;
- отсутствие в законодательстве отдельных норм по возврату нецелевого использования бюджетных средств, четкой регламентации неэффективного использования бюджетных средств и ответственности за него, отсутствие заказчика за завышение начальной максимальной цены контракта и его оплаты по завышенной стоимости, что существенно снижает качество реализации материалов с такими нарушениями.

7. Предложения по совершенствованию аудита эффективности

Контрольно-счетные органы высказали ряд предложений по совершенствованию аудита эффективности:
1. Существует потребность и в разработке Методических рекомендаций по аудиту эффективности для каждой отрасли экономики и социальной сферы, которые установят единые подходы к формулированию целей аудита, критериев оценки, устранят неоднозначность построения математического аппарата методик оценки эффективности, применяемых в регионах, и определят систему практических действий при проведении контрольных мероприятий, в связи с чем возникает необходимость и в разработке единых критериев эффективности по основным сферам деятельности муниципальных образований, в том числе по оценке деятельности исполнительного органа местного самоуправления.
Самой трудной задачей является оценка социальной эффективности, которая связана с определением конечного социального эффекта, полученного в результате выполнения объектами контрольных мероприятий, возложенных на них функций и задач. Отсутствие таких показателей требует от проведения дополнительной работы по выбору критериев, определяющих социальную результативность использования бюджетных средств. В широком смысле, для решения данной задачи необходимо наличие совокупности единых, конкретных и количественно измеримых показателей, отражающих выполнение той или иной функции или задачи, а также характеризующих запланированные социальные результаты. Причем формирование подобных показателей должно носить отраслевой принцип.
2. Нормативно регламентировать такие понятия как «объем проверенных средств» (актуально при проверке земельных ресурсов, муниципального имущества или аудита в сфере закупок), «объем выявленных нарушений» (если нарушения касаются неисполнения своих функций и нормативно-правовых актов и т.п.).
3. Следует сместить акцент с финансового аудита, аудита законности на аудит эффективности расходования бюджетных средств, в том числе аудит эффективности реализации муниципальных программ, который является одной из составных частей комплексной оценки эффективности расходов наряду с оценкой эффективности отдельных проектов, мероприятий программ и отдельных видов расходов (аудит закупок, расходы на оказание муниципальных услуг, бюджетные инвестиции и пр.), так как в настоящее время отмечается недостаточная действенность системы государственного и муниципального финансового контроля и недостаточность его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов.
4. Совершенствованию аудита эффективности может способствовать специально разработанные программы обучения сотрудников контрольно-счетных органов, ориентированные на обучение практическим навыкам формулирования критериев оценки эффективности бюджетных расходов, и использования универсальных общих критериев уже разработанных Счетной палатой России совместно с Министерством финансов Российской Федерации применительно к конкретным отраслям, сферам деятельности органов исполнительной власти.



Проголосуйте за наш сайт!

Номинант Премии информационной открытости - 2008

Золотой сайт



214000, ул. Октябрьской революции д.1/2   

(4812) 38-11-81 - приемная Смоленского городского Совета
(4812) 38-77-02 - пресс-служба Смоленского городского Совета

RSS use4blog insideEmail: smolsovet@mail.ru

Copyright 2008, www.smolsovet.ru    All rights reserved  При полном или частичном использовании материалов ссылка на smolsovet.ru обязательна (в интернете - гиперссылка)      

Разработка ArtyShok.COM

      Яндекс цитирования             Rambler's Top100      
Яндекс.Метрика